自然资源部印发《乡村振兴用地政策指南（2023年）》

从各地情况看，农村发展用地紧缺问题普遍存在。 在一些地方，它已成为农村发展的最大障碍。 迫切需要完善乡村发展土地保障机制，统筹协调各项乡村建设活动。 一方面，规划安排、乡村发展、红线保护之间缺乏协调。 受发展条件、当地财力等因素限制，一些当地村庄规划编制工作滞后； 一些村庄规划缺乏统筹考虑现实和未来长远设计的需要； 农村规划调整过程多、周期长，一些农村产业项目在规划和准备阶段十分缓慢。 精准定位、测绘困难，导致乡村产业与规划脱节。 另一方面，新增建设用地指标不足，结构性矛盾突出。 建设用地计划指标管理模式的层层分解和追求人均GDP的发展导向，使得有限的新增建设用地指标难以安排到农村。 一些农业文旅融合、产业配套等项目选地严重依赖农村资源、线性道路等，由于无法完全避免永久性基本农田，即使有足够的新增用地指标，也很难充分利用它们。

同时，现有土地盘活难度大，利用效率不高。 一些地方住宅用地分布比较分散，历史遗留问题多、“杂”，导致利用阻力较大、规模较小。 由于基础工作不精准、制度规范缺失、存量认定困难、统筹安排不够，集体商业建设用地入市总体进展缓慢。 此外，土地供应体系不完善、政策保障不足也是主要障碍。 农村产业融合项目用地混合分散，现行农村土地管理和分类利用制度难以适应复杂的土地类型。 农业产业形态多样，设施农业用地难以确定。

解决乡村振兴用地问题，完善乡村发展用地保障，必须符合乡村发展规律和乡村建设特点，按照“规划引导、盘活存量、增增量、创新供给”补短板、激活能力、促落实。 ，为乡村振兴提供土地要素支撑。

加强规划领导。 推进有条件、有需求的村庄规划编制，探索按需“点菜式”规划编制方式，因地制宜确定编制内容。 县域重点推进城乡一体化发展，区分好城市发展与村庄建设的界限，对乡村产业和建设项目进行合理的内外引导和科学布局。 探索动态差异化的乡村发展土地保障机制，实行规划“留白”机制，为乡村发展用地选址留出空间。

增加现有土地的潜力。 稳妥稳妥推进农村宅基地改革试点，赋予农民更加充足的土地产权，探索闲置宅基地和农房综合利用方式，促进宅基地资源优化配置和合理利用。 完善集体商业建设用地市场准入机制，推动试点地区探索出租出售，鼓励非试点地区以合作、合资等方式用好集体商业建设用地。 科学规划、探索有序实施以乡镇、村庄为基本单元的土地综合整理试点，逐步解决土地碎片化、土地整理问题。 复垦建设用地主要用于农村产业发展和农村公共基础设施建设。

合理安排土地利用规模。 加强规划指标保障，将新增建设用地规划指标明确保障乡村重点产业和建设项目用地纳入乡村振兴绩效考核，推动政策有效落实。 探索建立县域农村建设用地规模指标库，优先支持难以定位的农村重点产业和建设项目。

创新农村土地供应政策。 扩大农村土地分类制度，探索制定适合农村多样化土地用途和经济活动的土地分类制度，提高农村土地承载能力。 创新设施农业用地供给方式，根据农村产业用地分散情况，精准识别经营主体共性需求； 鼓励充分探索地面立体空间，提高设施农业土地利用效率。 探索农村产业融合用地登记制度，完善用地认定标准，简化用地审批程序，增加土地供应灵活性。

（作者为农业农村部农村经济研究中心农地政策研究室主任、研究员）

刘俊杰